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Organisationsanalyse der Behörden- und Verwaltungsstrukturen im Volksschulwesen
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Stadt Zürich
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Volksschule
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Januar 2010
| Die Arbeitsgemeinschaft Ernst & Young und Institut für Erziehungswissenschaft (vormals Pädagogisches Institut) der Universität Zürich hat eine Organisationsanalyse über die Behörden- und Verwaltungsstrukturen im Volksschulwesen der Stadt Zürich durchgeführt. Der nun vorliegende Schlussbericht ortet Schwächen der heutigen Füh-rungsorganisation und zeigt Handlungsbedarf auf. |
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Der im Sommer 2009 veröffentlichte Zwischenbericht hat bereits die Ist-Analyse und das da-bei erhobene Stärken/Schwächen-Profil des heutigen Systems festgehalten. Zusammenge-fasst kommt das Expertenteam zum Schluss, dass die heutige Organisation über eine hohe demokratische Legitimation durch eine grosse Zahl vom Volk gewählter Akteure verfügt, die Vorteile des Milizsystems, auf Erfahrungen und Kenntnisse aus unterschiedlichen Berufs- und Personengruppen zurückgreifen zu können, nutzt und die Verankerung vor Ort stärkt. Anderseits besteht aber eine Reihe von parallelen Mitwirkungs- und Führungsstrukturen auf gesamtstädtischer Ebene und auf Schulkreisebene, die das Führungssystem komplex und aufwändig macht und Kompetenz- und Rollenkonflikte nach sich zieht. Aufgaben, Kompeten-zen und Verantwortungen sind nicht klar und deckungsgleich verteilt, die Führungsspannen sind zu gross und die Ressourcenausstattung ist teilweise ungenügend.
Auf der Grundlage von Erkenntnissen aus Organisationstheorie und Schulentwicklung, einer mittels Fragebogen und Interviews durchgeführten Ist-Analyse sowie Erkenntnissen aus ei-nem Städtevergleich macht der Schlussbericht eine Reihe von Verbesserungsvorschlägen. Einerseits werden dabei modellunabhängige Optimierungsmöglichkeiten aufgezeigt, ander-seits werden drei mögliche alternative Modelle, teilweise mit Untervarianten, für eine künftige Behörden- und Verwaltungsstruktur der Schule in der Stadt Zürich präsentiert.
Stossrichtungen/Zielsetzungen
Für die künftige Behördenorganisation der Volksschule wird aus Expertensicht eine möglichst klare und eindeutige Zuteilung von Aufgaben, Kompetenzen und Verantwortung gefordert. Angesichts der Grösse der Stadt Zürich bleibt eine intermediäre Steuerungsebene, wie sie heute in Form der Schulkreise besteht, notwendig. Zugleich empfiehlt der Bericht aber eindeutiger zu definieren, ob eine gesamtstädtische Steuerung der Schule oder eher eine dezentrale Steuerung in den Schulkreisen angestrebt wird. Die einzelnen politischen Ebenen sind deutlicher voneinander abzugrenzen, und es ist klarer festzulegen, auf welcher Ebene gesteuert wird und wo welche Entscheide getroffen werden.
Ausserdem zeigt die Schulentwicklung, dass ein grosser Teil der Probleme in den einzelnen Schulen anfällt und idealerweise auch dort bearbeitet und gelöst werden soll. Dies ist indessen nur möglich, wenn die Schulen über die entsprechenden Kompetenzen und Ressourcen verfügen. Die Schulen benötigen weitreichende Handlungsspielräume in den Bereichen Organisation, Personal, Finanzen und pädagogische Führung. Die Experten empfehlen daher, die Schulleitungen als Verantwortungsträger zu stärken. Zusätzlich muss gemäss Bericht eine genügende Ressourcenausstattung, namentlich auch Entlastung im administrativen Bereich, gewährleistet sein, damit die Schulleitungen ihre Kernaufgaben sinnvoll wahrnehmen können.
Alternative Organisationsvarianten
Die entwickelten Modellvarianten unterscheiden sich einerseits nach der vorherrschenden räumlich-geographischen Steuerungsgrösse und andererseits nach der hierarchischen Auf-bauorganisation. Das «Stadtmodell» orientiert sich an der Stadt als massgeblicher Gestal-tungsgrösse, während das «Kreismodell» auf die Schulkreise ausgerichtet ist. Das Modell «Status quo plus» stellt in dieser Hinsicht eine Mischvariante dar, mit der die heute beste-hende Grundstruktur moderat weiterentwickelt wird. Auch bezüglich der Hierarchie unter-scheiden sich die drei Modelle wesentlich. Im «Stadtmodell» aber auch im «Kreismodell» wird auf vom Volk gewählte Schulpräsidien verzichtet, in diesen Modellen stehen die (angestellten) Schulkreisverantwortlichen in einer direkten Führungslinie zum Vorsteher des Schul- und Sportdepartements (VSS). Im Modell «Status quo plus» werden die Schulpräsidien dagegen weiterhin direktdemokratisch in den Schulkreisen gewählt und es besteht keine direkte Führungslinie zum VSS.
In einer Nutzwertanalyse bewerten die Experten die Modellvarianten aufgrund verschiedener Kriterien. Aufgrund einer hohen Gewichtung der Sachkriterien geben sie dabei eine Empfeh-lung für das Stadtmodell ab, das aus ihrer Expertensicht mit seiner klaren Linienführung und gesamtstädtischen Steuerung namentlich eine hohe Effizienz und Effektivität gewährleistet. Allerdings erzielt das Stadtmodell bei den Umsetzungskriterien geringere Werte, da es eher als radikaler Bruch zur heutigen Organisationsform erscheint und entsprechend schwieriger umsetzbar sein dürfte. Es zeigt sich, dass die Bewertung der Modelle je nach Gewichtung der Kriterien unterschiedlich ausfallen kann und daher die Frage nach dem «richtigen» Modell letztlich auf politischem Weg entschieden werden muss.
Modellunabhängige Optimierungsvorschläge
Unabhängig von der Modellwahl befürworten die Experten – wie erwähnt – eine Stärkung der mit der Volksschulreform eingeführten Schulleitungen. Diese sollen nicht nur in administrati-ver Hinsicht besser unterstützt werden, sondern insbesondere auch die Kompetenz zur An-stellung und Beurteilung der Lehrpersonen erhalten. Eine weitere wesentliche Optimierung sehen die Experten in der Verkleinerung der sehr grossen Führungsspannen, die heute so-wohl im Verhältnis der Schulpräsidien zu den Schulleitungen als auch in demjenigen der Schulleitungen zu den Lehrpersonen bestehen und die Führbarkeit des Systems erheblich erschweren. Schliesslich wird auch die Abschaffung der heute bestehenden gesamtstädti-schen Schulkommissionen postuliert.
Änderung kantonalen Rechts
Es gilt zu beachten, dass verschiedene Vorschläge des Berichts, sowohl modellabhängige als auch modellunabhängige, den autonomen Handlungsspielraum der Gemeinde über-
steigen und kantonales Recht tangieren. Grundlegende Veränderungen der Schulbehörden-
organisation in der Stadt Zürich im Sinne der durchgeführten Organisationsanalyse sind daher ohne Änderung des kantonalen Rechts wohl nicht möglich. Die heutigen kantonalgesetzlichen Grundlagen, die Land- und Stadtgemeinden grundsätzlich gleich behandeln, erscheinen als zu wenig differenziert, um der Stadt Zürich als weitaus grösster Schulgemeinde im Kanton gerecht zu werden. Da die Führung der Volksschule in der Stadt Zürich andere Anforderungen stellt als in einer Landgemeinde, drängt sich somit die Frage nach der Schaffung von Ausnahmeregelungen im kantonalen Recht zugunsten der Stadt Zürich (und allenfalls auch anderer städtischer Gemeinden) auf.
Weiteres Vorgehen/Politischer Fahrplan
Mit dem Schlussbericht über die Organisationsanalyse liegt nun zum ersten Mal eine wis-senschaftlich abgestützte Evaluation des Führungssystems der städtischen Volksschule durch ein externes Expertenteam vor. Damit sind für den politischen Entscheidungsprozess, der jetzt erst beginnt, Entscheidungsgrundlagen aufbereitet worden, welche die Probleme benennen und Vorschläge zu deren Lösung machen. Dabei handelt es sich teilweise um stark vom heutigen System abweichende Varianten aus Expertensicht, welche nicht einfach übernommen und telquel umgesetzt werden können. In der nun anschliessenden Diskussion des Berichts wird eine gemeinsame Problemsicht und nach Möglichkeit eine Einigung über die wesentlichen Zielsetzungen der Reorganisation der Behörden- und Verwaltungsstrukturen im städtischen Schulwesen angestrebt. Vorgesehen ist, dass der Stadtrat unter Einbezug der Konferenz der Schulpräsidentinnen und Schulpräsidenten eine Bewertung der Vorschläge des Berichts von Ernst & Young und des Instituts für Erziehungswissenschaft der Uni Zürich vornehmen und dem Gemeinderat in einem eigenen Bericht ein Konzept mit verschiedenen Optimierungsmassnahmen und allenfalls auch Entscheidungsvarianten dazu vorlegen wird. Dabei wird es allenfalls auch darum gehen, den politischen Entscheid über einen Vorstoss der Stadt Zürich zur Änderung des kantonalen Rechts, welche der Stadt ein massgeschneider-tes rechtliches Kleid für ihre Führungsorganisation der Volksschule erlauben würde, herbeizuführen.
| Quelle: Stadt Zürich, Schul- und Sportdepartement, Januar 2010 |
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