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Schweiz Jugend - Sozialpolitik |
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Sozialpolitik |
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in neun Schweizer Städten - Kennzahlenvergleich 2004 |
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Neun
Schweizer Städte - Zürich, Basel, Bern, Winterthur, St. Gallen,
Luzern, Schaffhausen, Uster und Frauenfeld - haben nun bereits zum sechsten
Mal einige Kennzahlen zur Sozialhilfe miteinander verglichen.
Aufgrund
unterschiedlicher Organisation - kantonale Erfassung der Sozialhilfe -
und den damit verbundenen Abgrenzungsproblemen für die einzelnen Städte
konnten keine Städte der Romandie oder des Tessins für den Vergleich
gewonnen werden. |
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Wichtigste
Ergebnisse in Kürze:
Im
Jahr 2004 stiegen - wie bereits im Vorjahr - die Fallzahlen in den meisten
Städten noch einmal markant an. So wurde in Zürich, Basel und
Winterthur erneut Zuwachsraten von über 10% verzeichnet. Auch Uster
verzeichnete nochmals einen kräftigen Anstieg.
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In Bern, St. Gallen
und Luzern sind die Fälle seit Beginn dieses Städtevergleichs
1999 noch nie so stark angestiegen, auch wenn die Zunahmen mit 5-8% im
Vergleich zu den erstgenannten Städten eher moderater sind. Entgegen
dem Trend verläuft die Entwicklung in Schaffhausen, wo die Fallzahlen
mit 1% nur wenig zunahmen, und insbesondere in Frauenfeld, wo sogar eine
Fallabnahme von fast 5% verzeichnet wurde.
Im
mehrjährigen Vergleich kann festgehalten werden, dass die Fallzahlen
in allen Städten in den letzten Jahren gestiegen sind. In den beiden
grössten Städten (Basel, Zürich) und im Kanton Zürich
allgemein (Zürich, Winterthur, Uster) ist die Fallzunahme in den letzten
Jahren jedoch deutlich stärker ausgefallen als in den übrigen
Städten und Regionen. Der zaghafte konjunkturelle Aufschwung seit
2003 konnte keine Trendwende herbeiführen.
Die
nur wenig verbesserte Wirtschaftslage hat noch kaum auf den Arbeitsmarkt
durchgeschlagen, so dass die Arbeitslosigkeit noch wie vor hoch und somit
die Arbeitschancen insbesondere auch für die Sozialhilfe-BezügerInnen
nach wie vor gering sind. Die massive Verkürzung der Bezugsdauer
bei der Arbeitslosenversicherung, die Reduktion der Rahmenfrist und insbesondere
die Verlängerung der Beitragszeit für einen neuerlichen Taggeldbezug,
die auf Mitte 2003 in Kraft getreten sind, haben in der Sozialhilfe deutliche
Spuren hinterlassen.
Die Leute fallen heute rascher in die Sozialhilfe.
Eine baldige Entlastung für die Sozialhilfe ist angesichts der stockenden
wirtschaftlichen Erholung und der nach wie vor wenig spürbaren Besserung
auf dem Arbeitsmarkt nicht in Sicht. Der Fallanstieg hat sich in den meisten
Städten denn auch im laufenden Jahr (2005) bisher praktisch unverändert
fortgesetzt.
Die
steigenden Fallzahlen der letzten Jahre spiegeln sich in zum Teil markant
höheren Sozialhilfequoten wider. Die Sozialhilfequote gibt
an, wie viele Personen pro 100 Einwohner mit Sozialhilfeleistungen unterstützt
werden. Neben der Entwicklung der Fallzahl und der Zusammensetzung der
Fälle - mehr Einpersonenhaushalte oder Familien - hat somit auch die
Bevölkerungsentwicklung einen Einfluss auf die Sozialhilfequote. In
Zürich und Basel liegen die Quoten mit 6.3% bzw. 7.5% sehr hoch. Aber
auch in St. Gallen bezogen 2004 5.7% der Bevölkerung eine Sozialhilfeleistung.
In Winterthur ist die Quote nach einer stetigen Zunahme seit 1999 trotz
eines relativ starken Bevölkerungswachstums mit 5.2% ebenfalls hoch.
Etwas tiefer, aber im Vergleich noch hoch, liegt die Quote mit 4.8% in
Bern. Die Sozialhilfequoten in Luzern, Uster und Frauenfeld sind im Vergleich
tiefer und haben sich auch in den letzten Jahren nicht markant verändert.
Auch in Schaffhausen hat sich die Quote relativ wenig verändert. Die
doch markant unterschiedlichen Niveaus der Sozialhilfequoten zwischen den
Städten werden beeinflusst durch die spezifische Bevölkerungsstruktur
einer Stadt und dem damit verbundenen unterschiedlichen Armutsrisiko einzelner
Gruppen, der regional unterschiedlichen Wirtschaftsentwicklung und den
massgebenden lokalen Lebenshaltungskosten (z.B. dem Mietniveau).
Von
grossem Interesse ist dabei, welche Haushalts- und Personengruppen besonders häufig auf Sozialhilfeleistungen angewiesen sind und damit
ein höheres Sozialhilferisiko aufweisen? Die mit Sozialhilfe unterstützte
Personenzahl ist deutlich höher als die eigentliche Fallzahl; die
Anzahl Personen pro Fall variiert zwischen den Städten von 1.4 bis
1.9 Personen pro Fall.
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Haushaltsstruktur:
0-90%
aller Fälle können den Ein-Personen-Fällen und den Alleinerziehenden zugeordnet werden. Der Anteil der Familien mit Kindern ist zwar nicht sehr
hoch - er hat jedoch in den grösseren Städten deutlich zugenommen. |
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Altersgruppen:
Die
Sozialhilfequote ist nicht für jede Altersgruppe gleich hoch. Sie
ist bei den Kindern und Jugendlichen in allen Städten mit Abstand
am höchsten; sie ist rund doppelt so hoch wie die Sozialhilfequote
insgesamt. Am Eindrücklichsten ist die Quote in Basel: Jedes siebte
Kind ist in Basel im Laufe eines Jahres zusammen mit seiner Familie auf
Sozialhilfeleistungen angewiesen. Hoch liegt die Quote auch bei den 18-25-jährigen
Personen, insbesondere in den grossen Städten Basel und Zürich. |
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Nationalität:
Etwas mehr
als die Hälfte der SozialhilfebezügerInnen hat das Schweizer
Bürgerrecht. Welches sind nun die Hauptgründe, dass es Menschen
ermöglicht, wieder von der Sozialhilfe wegzukommen? Die beiden wichtigsten
Gründe sind nach wie vor die Erwerbsaufnahme oder die Ausrichtung
von der Sozialhilfe vorgelagerten Sozialversicherungsleistungen.
Bei den Sozialversicherungsleistungen stehen v.a. die Arbeitslosenversicherung
sowie der Bezug von IV- oder AHV-Renten im Vordergrund. Diese beiden Gründe
werden bei rund 50% bis 70% der Abgänge angegeben. Die Sozialhilfe
nimmt also für einen erheblichen Teil der Fälle eine überbrückungsfunktion
wahr. Ein weiterer, gewichtiger Grund ist der Wegzug eines Sozialhilfefalles.
Inwieweit dies tatsächlich mit einer Ablösung von der Sozialhilfe
verbunden ist oder ob der Fall danach lediglich in einer anderen Gemeinde
Sozialhilfe bezieht, kann in diesem Vergleich nicht geklärt werden. |
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Die
detaillierte Finanzuntersuchung in allen Städten im letzten Jahr hat
ergeben, dass grundsätzlich lediglich die Netto-Kosten zwischen den
Städten mit Einschränkungen vergleichbar sind. Die unterschiedliche Buchhaltungsvorschriften
und Buchungspraxis in den Städten lassen nach wie vor einen beträchtlichen
Interpretationsspielraum bezüglich der Ergebnisse offen.
Insbesondere
die absolute Höhe der Kosten pro Fall und Personen werden neben unterschiedlichen
Lebenshaltungskosten in den einzelnen Städten (z.B. für Mieten)
und der Zusammensetzung der Fälle (Anteile kinderreiche Familien,
Ein-Personen-Fälle, Kurzzeitbezüger, usw.). auch von weiteren
Faktoren beeinflusst:
Je
nach dem, wie stark eine Stadt ihre Einrichtungen wie z.B. Heime mehr objekt-
oder subjektfinanziert1, schwanken die Kosten bei einer angeordneten Massnahme
erheblich. Daher wird im diesjährigen Vergleich auf eine detaillierte
Darstellung der Kosten in den einzelnen Städten verzichtet. Vor dem
nächsten Städtevergleich werden zusätzliche Abklärungen
erfolgen, die diesen Aspekten vermehrt Rechnung tragen sollen.
Dennoch
lassen sich ein paar Aussagen zu den Kosten insgesamt machen: In allen
Städten haben sich die Netto-Kosten 2004 erhöht.Die
Zunahme der Nettokosten hat verschiedene Ursachen:
Zum
einen ist deutlich spürbar, dass die Invalidenversicherung (IV)
in den letzten Jahren weniger (rasch) Rentenentscheide fällt als früher.
Im weiteren sind die Auswirkungen der Verkürzung
der Bezugsdauer von Arbeitslosentaggelder, der Reduktion der Rahmenfrist
und die Verlängerung der Beitragsdauer für einen neuerlichen
Taggeldbezug, die auf den 1.7.2003 in Kraft getreten sind, ebenfalls nachhaltig
spürbar in der Sozialhilfe.
Die Netto-Kosten
pro Fall betragen 2004 im Jahresdurchschnitt rund Fr. 14 000 und liegen
somit rund 10% über dem Vorjahreswert.
Bei
der Entwicklung der Nettokosten pro Fall im Durchschnitt aller, jeweils
am Vergleich teilgenommenen Städte gilt:
Der
Anstieg der Kosten seit zwei Jahren ist deutlich sichtbar, auch wenn das
Niveau von 1999 noch nicht ganz wieder erreicht wurde. Die Entwicklung
der Kosten pro Fall kann in den einzelnen Städten natürlich im
Detail anders verlaufen. So waren z.B. die Nettoausgaben pro Fall in Schaffhausen
2004 gegenüber 2003 rückläufig. In allen anderen Städten
sind sie Ausgaben pro Fall gestiegen - am stärksten in Basel,
St. Gallen, Luzern und Uster. (Etwas) moderater waren die Steigerungen
in Bern, Winterthur und Zürich.
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| Der
vorgestellte Bericht enthält neben den eben geschilderten Kennzahlen
erstmals ein Schwerpunktthema.
Die
Städte haben sich etwas vertiefter mit der Problematik der jungen
Erwachsenen in der Sozialhilfe auseinander gesetzt. |
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Die
Sozialhilfequote der 18-25-jährigen Personen - in der Diskussion allgemein
als junge Erwachsene bezeichnet - liegt im Vergleich zu den anderen Altersgruppen
hoch
In
Basel bezogen gut 11% aller Personen in der Stadt zwischen 18 und 25 Jahren
im Jahr 2004 mindestens einmal eine Sozialhilfeleistung. In St. Gallen
betrug dieser Anteil 7.5%, in Bern gut 5% und in Uster knapp 4%. Nicht
in allen Städten ist die Quote dieser Gruppe jedoch - neben den Kindern
unter 18 Jahren - die höchste. In Bern liegt z.B.die Quote der 36-bis
50-Jährigen sogar noch etwas höher. Dennoch bedarf die besondere
Situation der jungen Erwachsenen in allen Städten einer speziellen
Beobachtung und erfordert spezifische Massnahmen.
Der
Anteil der nur sporadisch unterstützten Personen ist bei den jungen
Erwachsenen recht gross. Viele Personen der Altersgruppe der 18-25-Jährigen
in der Sozialhilfe gehört zu den zunehmend unfreiwilligen "Jobbern"
mit Einkommenslücken zwischen den Beschäftigungen, die sie mit
Sozialhilfe überbrücken.
Arbeitsmarkt-
und sozialpolitisch ist es zentral, dass es der Gesellschaft gelingt, diesen
jungen Menschen eine Perspektive zu eröffnen. Gelingt dies nicht und
die jungen Erwachsenen schaffen den Einstieg ins Berufsleben nicht oder
nur temporär, hat das oft dauernde Auswirkungen auf ihre Berufskarrieren.
Die positiven Erfahrungen in der Arbeitswelt der SchulabgängerInnen
sind Voraussetzung für ein "learning by doing" im Arbeitsprozess.
Diese Erfahrungen und die damit verbundene soziale Anerkennung führen
zu den notwendigen Erfolgserlebnissen, die die Eigenständigkeit und
Flexibilität der jungen Menschen beim Erwachsenwerden stärken
und so den Boden bereiten für eine erfolgreiche und nachhaltige Integration
in den Arbeitsprozess und die Gesellschaft.
Sowohl die
nachhaltige primäre Arbeitsintegration, die Gestaltung des Schulaustritts
in die Berufswelt (Ausbildung, Lehrstellen, Praktikumsstellen, nachhaltige
Begleitung des Schulübergangs in die Arbeitswelt usw.) wie auch die
Lösung der Schuldenproblematik bei vielen jungen Erwachsenen sind
aber nicht die primären Aufgaben der Sozialhilfe: Es sind alle
gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Kräfte gefragt,
diese Probleme an der Wurzel zu bekämpfen.
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In
der Sozialhilfe - dem letzten Netz der sozialen Sicherheit - werden die
verpassten Chancen dann jedoch sichtbar und führen zur politischen
Diskussion, insbesondere wenn ihr Anteil in der Sozialhilfe zunehmend wächst.
Oft haben aber die Heranwachsenden dann bereits eine lange Reihe von schlechten
Erfahrungen gemacht; sie sind mut- und hoffnungslos und häufig bereits
schwer zu bewegen, etwas zu verändern. Die besagten Desintegrationsprozesse
sind bereits in vollem Gange und die überschuldung oft schon da. Die
Desintegration eines erheblichen Teils der jungen Generation kommt die
Gesellschaft aber auf die Dauer ausserordentlich teuer zu stehen. Die
Sozialhilfequote der jungen Erwachsenen ist nicht nur hoch, sondern in
den letzten Jahren in vielen Städten recht deutlich gestiegen - so
vor allem in Zürich, Basel, Winterthur, St. Gallen und Frauenfeld.
Die
städtische Sozialhilfe ist in der Folge nicht untätig geblieben:
Es
sind verschiedene Projekte gestartet und Massnahmen ergriffen worden. Ziel
all dieser Bemühungen soll es sein, die Sozialhilfe für diese
Altersgruppe nicht "attraktiv" zu gestalten, dann aber umgekehrt intensive
Beratungs- und Integrationsangebote bereit zu stellen, wenn die jungen
Menschen dann trotzdem in der Sozialhilfe anlaufen. Der Beratungsaufwand
ist für diese Altersgruppe ungleich grösser (Bern rechnet z.B.
bei ihrem niederschwelligen Integrationsprojekt NIP mit einer doppelt so
hohen Beratungszeit wie im Durchschnitt).
Der
vorliegende Vergleich zeigt aber auch, dass das Problem nicht in allen
Städten gleich akut ist:
Die
Grösse der Stadt bzw. ihr grossstädtische Umfeld sowie ihre Zentrumsfunktion
für das umliegende Gebiet haben einen wesentlichen Einfluss. Dennoch
ist es in allen Städten eine zentrale Aufgabe, gerade den jungen Menschen
eine nachhaltige (Re-)Integration in den Arbeitsmarkt zu ermöglichen.
Wichtig ist hier der Aspekt, dass es eine Integration in den ersten Arbeitsmarkt
sein soll und die Arbeitsintegrationsprojekte mit Hilfe von Beschäftigungsprogrammen
bzw. ergänzenden oder zweiten Arbeitsmärkten für dieses
KlientInnensegment aller höchstens als kurzfristige Massnahme in Frage
kommt. Im Vordergrund steht eine langfristige und tragfähige Lösung
für die jungen Erwachsenen und nicht eine möglichst rasche Ablösung
in einen Temporärjob - dabei besteht die Gefahr, dass die Menschen
schon kurze Zeit später wieder bei der Sozialhilfe anklopfen und sich
ihre Situation nicht nachhaltig verbessert hat.
Aus
Untersuchungen mit Daten aus der Sozialhilfe Basel sowie aus den Angaben
der Städte sind überproportional häufig junge (schwangere)
Schweizer Frauen und eher junge Erwachsene mit ausländischer Nationalität betroffen. Wenn die jungen Erwachsenen über eine Ausbildung verfügen
und auch bereits im Arbeitsprozess standen, arbeiteten sie vor dem Sozialhilfeeintritt
meistens nicht mehr in ihrem gelernten Beruf. In den meisten Städten
haben die jungen Erwachsenen bereits gearbeitet, wenn sie in die Sozialhilfe
kommen. Die wenigsten kommen direkt von der Schule/Ausbildung zur Sozialhilfe.
Die Sozialhilfe nimmt eine eigentliche Drehtürfunktion wahr: Job -
Arbeitsverlust - Sozialhilfe - Job ...
Wenn
die Erwerbstätigkeit nicht mindestens ein Jahr gedauert hat oder die
Personen noch nicht zehn Jahre in der Schweiz wohnhaft sind, kann kein
Arbeitslosentaggeld bezogen werden und die Arbeitslosen kommen sehr
rasch zur Sozialhilfe. Einige Städte kennen eigentliche Arbeitsintegrationsprogramme
für junge Erwachsene. Alle Städte setzten die finanzielle Unterstützung
bewusst möglichst tief an, um keinerlei Anreize zu einem Sozialhilfebezug
statt einem Arbeitsantritt zu setzen.
In
allen Städten wird bei den jungen Erwachsenen vorausgesetzt, dass
sie nicht alleine wohnen (bei den Eltern oder Wohngemeinschaft) - es wird
ihnen nur ein Wohnanteil bezahlt, nicht jedoch die ganze Miete einer Wohnung.
Die Lebenshaltungskosten werden ebenfalls tiefer angesetzt - wer
sich umgekehrt aktiv um eine Verbesserung der Situation bemüht, bekommt
eine finanzielle Motivationszulage. Ganz zentral ist daher die Beratungs-
und Begleitungsfunktion der Sozialhilfe für diesen Teil der jungen
Menschen, um sie aus ihrer Resignation wieder heraus zu führen und
ihnen die Möglichkeit zu erschliessen, realistische Perspektive für
die Zukunft zu entwickeln.
Die
eingeleitenden Massnahmen speziell für die jungen Erwachsenen können
angesichts der komplexen Problemlagen kurzfristig nicht eine markante Trendwende
einleiten - die Massnahmen und dabei insbesondere die intensive Beratung
sind als Investition zu betrachten und werden mittel- bis längerfristig
die erwünschte Wirkung zeigen. Die Wirkung wird umso eher eintreten,
je früher die Probleme vieler Jugendlichen beim übergang zwischen
Schule und Erwerbstätigkeit reduziert und diese Prozesse intensiv
begleitet werden. Die Massnahmen der Städte im Sozialhilfebereich
sind in Ergänzung zu den arbeitsmarktlichen Massnahmen der Regionalen
Arbeitsvermittlungsstellen (RAV) zu sehen und werden zudem ständig
an den notwenigen Bedarf angepasst.
Insgesamt
muss festgehalten werden:
Alle
Städte haben nach wie vor ein enormes Fallaufkommen zu bewältigen. Die
Sozialhilfe ist das letzte soziale Netz, das in den vergangenen Jahren
zunehmend auch strukturelle Risiken abdecken muss, da im Sozialversicherungsnetz
Lücken klaffen. Wenn aufgrund von strukturellen und konjunkturellen
Entwicklungen in der Wirtschaft immer mehr Menschen aus dem Arbeitsmarkt
ausgeschlossen und die bestehenden Sozialversicherungen zunehmend restriktiver
reglementiert werden, führt dies zu einem sprunghaften Anstieg bei
den Sozialhilfefällen. Um die Sozialhilfe auch langfristig finanzieren
zu können, müssen wir einerseits die strukturellen Risiken besser
durch das Sozialversicherungsnetz abdecken und anderseits genügend
qualifiziertes Personal zur Verfügung stellen, damit die Menschen
eng beraten und begleitet werden können und somit rasch und nachhaltig
von der Sozialhilfe wieder abgelöst werden können.
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| Quelle:
Text Städteinitiative, 1. Juli 2005 |
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